建设特色小镇，重在一个“特”字。各特色小镇的主体产业不同，区位不同，为了打造出独特的风貌，必须加强用地策划，研究所需各类建设用地的解决方案。

　　特色小镇用地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件中。需要对这些政策法规文件充分梳理集成，同时结合项目的性质、特点和用地需求，提出用地解决方案，最终形成培育特色小镇的政策空间。

　　按照对现行政策的梳理结果，有30余种用地解决方案可供特色小镇使用，可归为9大类，请看详解!

　　方案1

　　使用存量国有建设用地

　　批准使用。市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，可以发建设用地批准书，但不用划拨决定书或出让合同。这些类型的用地在登记时只登记不发证，需要注意的是区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。

　　国有土地划拨，即行政方式。

　　国有土地使用权出让。

　　国有土地租赁。

　　国有土地使用权作价出资或入股。

　　除批准使用和划拨外，其他三种方式是有偿使用。其中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖和挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置。

　　方案2

　　圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目

　　土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，被称为“圈内用地”。为实施规划，需要占用圈内用地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续;涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。

　　方案3

　　圈外单独选址建设项目用地

　　能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需圈外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续;涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续;土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。

　　方案4

　　使用国有农用地

　　建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。

　　方案5

　　直接使用集体建设用地

　　有六种情形可使用集体建设用地：

　　乡镇村公益事业、公共设施用地。

　　村民住宅。

　　集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。

　　以集体经济组织为主体开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业，或者以集体建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业合作开发此类产业的。

　　在33个农村“三块地”改革试点，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股，用于商品住宅以外的经营性项目。

　　返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐;也可通过租赁农房或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房。

　　方案6

　　使用国有未利用地

　　建设项目可以使用土地利用总体规划确定的国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续，直接批准用地。

　　方案7

　　使用集体未利用地

　　可以参照方案五，直接作为集体建设用地使用。而国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地;不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费。

　　方案8

　　使用设施农用地

　　设施农用地指的是设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。

　　设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，而是按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。要留意附属设施和配套设施用地有一定比例限制。

　　设施农用地不包括以下用地：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所;以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐;各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

　　方案9

　　结合土地整治、村庄整治安排用地

　　土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各类用地的重新布局、安排和产权调整。各地应依据经批准的土地整治实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。

　　还有这些

　　使用增减挂钩项目建新区用地的，视同建设用地。

　　农业项目使用国有农用地，有承包经营、承包经营权流转、由农场职工按要求耕种等方式。

　　农业项目使用集体农用地，有承包经营、承包经营权流转、四荒地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)拍卖、由原农户按要求种植等方式。

　　使用四荒地等未利用地的，有承包经营、四荒地拍卖、流转等方式，使用年限最长50年，使用方向包括开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批。

　　农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用。

　　符合条件的农村道路用地和农田水利设施用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标。

　　地质灾害治理工程用地，按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。

　　此外

　　根据项目具体需求不同，还有填海造地、临时用地、先行用地、一般采矿用地、石油天然气钻采及配套用地、闲置地处置与利用、工矿废弃地利用或复垦置、低效地再开发利用、管线用地(需设置地役权)、低丘缓坡用地、光伏用地、新产业新业态用地以及农村党建、医疗、图书、体育等配套用地等用地解决方案可供选择。

　　除了以上方式，还可以通过市场解决项目用地，如以转让方式取得土地使用权;以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现利用目标土地的目的;以合作开发方式利用目标土地;原有建设用地依法改变用途等土地使用条件或办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。

　　以政策红利，让特色小镇更好更快发展

　　不久前住建部公布了第二批276个全国特色小镇名单，与2016年10月拟定的第一批127个相比，数量翻了一倍有余。

　　借着政策东风，几乎是一夜盛开花千树的特色小镇，成为城市发展路径和产城融合的新载体。

　　一、特色小镇一夜爆红

　　实际上，自2016年2月国务院颁发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，明确提出加快培育具有特色优势的小城镇以来，“特色小镇”这个并非全新的概念就被推到了聚光灯下，一夜爆红。

　　公开资料显示，第一批特色小镇的总投资规模就达2000亿元人民币;2017年，住建委与政策性银行又达成合作协议，将为特色小镇建设提供政策性金融支持。2016年7月21日由住建部、国家发改委、财政部三部委联合提出的“到2020年我国将培育1000个左右的特色小镇”目标，在短短一年的时间里就完成了40%。

　　特色小镇的提出是对我国30年城市化道路的一种总结和反思。我们或许可以通过合理的城市群、大中小城市分布，推进小城镇的发展，以更好地带动实体经济发展。更重要的是，在我们意识到之前，市场本身也在做选择：城市发展过快、发展成本过高、承载人口压力过重、房价上涨脱离合理范围……真正的实体经济需要寻求成本洼地，特色小镇也许可以破解矛盾。

　　但是，对于开发商们而言，最具吸引力的是产业聚集带来的人口聚集——有人的地方就需要房子。在城市“土地战”和“销售战”愈发残酷的现实下，“下乡赴镇”为他们开辟了新的出路。

　　二、热潮下需要冷思考

　　宜居小镇、产业新城、现代制造、商贸物流 、休闲旅游、传统文化、美丽宜居……一个个各具特色的小镇，犹如一颗颗闪亮的明珠镶嵌在神州大地。特色小镇，已经成为势头强劲的产业风口，为经济建设发展带来新的机遇。

　　一个怪圈是，无论什么出发点的政策，最后总能被开发商和相关利益者变成房地产生意。体育、文旅、教育、养老……几乎无一不成了房企的新故事。特色小镇当然也不能幸免，个别地方政府申报特色小镇是为了获得项目支持和土地指标，也有些房企喊着建设特色小镇是为了廉价圈地大举开发。

　　对此，业内专家指出，这种刻意“找”特色小镇的举动就是本末倒置。特色小镇的发展是市场自动选择的结果，特色先要“存在”，继而才能被“发掘”和“精修”。

　　“罗马不是一天建成的，特色小镇也是。一个以市场经济为主导的小镇，要通过聚集效应形成产业繁荣，过程可能需要十年八年甚至更长时间，一时兴起或跟风逐利都是不可取也不会长久的。”

　　特色小镇的政策制定应该具备如下共性：

　　1.政府应下放更多自治权给地方，主要包括独立的财政权利、总规划师制度，以及对公共服务领域的投资，因为地方最了解自己的实际情况和需求。

　　2.通过政策引导专业化产业聚集。措施可包括引进具有传承身份和品牌效应的手工艺商家，对私营企业和个体经营予以更多政策保护和支持等。

　　3.吸引合格人才，注重对年轻人才的技术培养和质素提升。

　　4.重视与大城市的合作互通，使特色小镇在与城市的交界点起到枢纽作用，这就需要引入一些医疗、交通、教育等方面的更优政策。

　　其实，“特色小镇”的名称和形式并不重要，有些叫“特色小镇”的名不副实，有些不叫“特色小镇”的反而可圈可点。只要以生产、生活、生态“三生融合”的开发理念为代表的城镇化发展的趋势正确，我国的特色小镇，又岂止名单上的那些?

　　三、产城融合才能绽放魅力

　　尽管各地“大干快上”特色小镇各出奇招，但政策研究者、机构观察者都清楚地看到，在一片繁荣之下，特色小镇存在的问题不少。

　　最普遍的是“千镇一面”，浙江搞水乡，江苏也效仿;山东某小镇的“特色”，在福建居然也有。其实，在特色小镇的建设进程中，除了强调特色，还必须强化产城互动、产城融合，使产业发展与城镇建设相互交融，避免城镇化发展的空心化。

　　值得肯定的是，很多省份已经注意到了这一点。四川省在近日出台的《关于深化拓展“百镇建设行动”培育创建特色镇的意见》中提出，到2020年，在600个“百镇建设行动”试点镇中，将重点培育创建100个左右生态宜居、文化创意、科技教育、现代农业、旅游休闲、商贸物流、特色工业等7种主要发展模式的特色镇。

　　重庆、福建、吉林、河南、贵州等地也结合自身实际，以建制镇为基础开展了多种形式的探索，发展了一批专业小镇，很好地促进了产城互动、产城融合。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令认为：“特色小镇是新型城镇化的新平台，将低端产业升级或转移，‘腾笼换鸟’发展高端产业，城市管理水平、城市服务水平也将整体提升;反过来，城市管理、服务水平的提升也将促进产业的提升。”

　　‘特色’二字应体现在三个方面：

　　1.特色在于产业特色：产业是基础，没有产业依托就是空中楼阁;

　　2.特色在于环境特色：强调城区的合理布局，方便生活，方便生产;

　　3.特色在于文化特色：要把各地不同的风土文化融入特色小镇建设之中，强调文化自信。我们要改变过往产业区、居住区分离的理念，做到产城结合，并营造人与产业、自然相协调、互动的氛围。”