参与PPP项目融资的金融机构如何安排融资 | 金融机构在不同融资阶段的优势比较

发布日期:2018-03-29 来源:PPP大讲堂 浏览量:275

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 我国民族地区的贫困问题具有规模大、发生率高、程度深等多方面的特点,但同时,我国民族地区还拥有丰富的自然旅游资源,如何实现两者的有效连接是民族地区能否脱贫的一个关键因素。乡村旅游的发展能够充分开发贫困地区丰富的旅游资源,使旅游业成为民族地区的支柱产业,实现居民和地方财政双脱贫,从而实现全面建成小康社会的宏伟目标。在民族地区乡村旅游的发展中,最大的难题就是资金短缺问题。而“PPP模式”(Public-Private Partnership)作为政府与社会资本合作的方式,能够解决民族地区乡村旅游发展所面临的资金瓶颈问题,同时通过专业化的投资经营团队也能提高运营效率,因此在此领域是大有作为的。为了促进“PPP模式”的平稳落地,进一步助推民族地区乡村旅游的良性发展,还应该注意以下几方面的问题。

  第一,要理性看待“PPP模式”的适用范围。我们应该看到“PPP模式”绝对不是无所不包的,其适用项目应该是具有公益性质的基础设施建设和公共服务项目。从民族地区乡村旅游业的自身特点来看,由于乡村旅游依托的是自然景观等社会公共资源,这就决定了其具有公益性的特点,同时乡村旅游业具有盈利的可能,因此,乡村旅游业是最适合运用“PPP模式”的领域之一。需要注意的是,在应用“PPP模式”的过程中要严格区分项目,防止PPP泛化现象的发生。对于公共服务项目可以采取PPP的模式,因此,适用于“PPP模式”的旅游项目可以包括旅游交通设施(如索道等)、旅游基础设施(如旅游中转枢纽等)、旅游公共服务体系(如智慧旅游建设)等不同类型。而对商业性、市场成熟度高的项目,如餐饮、住宿等,既不需要,也不应该采用“PPP模式”。

  第二,民族地区实施乡村旅游“PPP模式”,要根据项目类型不断健全回报机制。项目回报机制的设计是PPP项目成功的关键。目前旅游“PPP模式”的回报机制主要是可行性缺口补助和使用者付费这两种方式。从回报机制的适用范围来看,对于有一定收益但存在巨大资金缺口的旅游公共产品,可以通过政府可行性缺口补助的方式;而对于能够完全自主经营并实现回报的公共产品,则采取使用者付费的方式。根据财政部的数据显示,截至2017年6月末,国家PPP示范项目中在回报机制的设计上,34%的项目采用使用者付费的回报机制,66%的项目采用可行性缺口补助的回报机制。因此,对于民族地区的地方政府而言,应该根据当地特点将优势旅游资源的开发权、配套服务(如餐饮、物业、绿化)、附带生产的副产品(如广告、建筑作品知识产权的授权使用)等进行捆绑,从而扩大使用者付费方式的适用范围。同时,在可行性缺口补贴的回报机制设计中,要充分评估宏观收益。一般而言,成功的文化旅游项目往往给当地政府带来就业、税收的收益,这部分的收益大小关系着可行性缺口补贴的力度和方式,因此要加强对这部分收益的准确评估和测度,从而增强社会资本进入的积极性。

  第三,民族地区实施乡村旅游“PPP模式”,要增强对项目运营的关注。“PPP 模式”是有利于提高公共部门综合效率的管理模式,在这种模式下通过发挥公私部门各自的比较优势,实现彼此的专长、专业技能和知识方面的共享,能够提升公共服务供给的数量、质量和效率。在一般的“PPP模式”中,由政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)来实现项目的设计、融资、建设和运营。因此,对于PPP项目而言,其核心就应该是通过优化SPV的治理结构,使得SPV能够对所提供的公共产品和公共服务充分负责,从而提高专业化水平。那么,如何选择社会资本就十分重要。在选择社会资本时,只有综合考虑企业信用和声誉、运营能力、融资能力、管理能力、应对环境变化和意外的能力等多方面的要素,优先选择具有足够运营能力的社会资本,才能有利于通过项目公司直接负责项目的运营,防止出现后期运营业务外包或被委托的现象。同时,政府部门要注重对社会资本的专业管理服务能力进行综合评价,必要时可以考虑在PPP项目公司下设不同板块的业务分公司,如旅游发展公司、加油站、服务区经营公司等,并进行差异化评估。

  第四,民族地区实施乡村旅游“PPP模式”,要加快相关法律法规的配套性改革。有效的法律是化解PPP项目运营风险、提高PPP项目运作效率的重要保障。对“PPP模式”应该如何发展这一问题,财政部和国家发改委已分别颁布操作指南及配套文件进行规定,但这些规定是面向所有PPP项目的标准化的通用程序。对于不同领域的PPP项目而言,还存在着要与相应领域的特殊法律法规相适应的问题。就旅游行业而言,旅游景区包括多种类型,如文物保护单位、风景名胜区、世界文化遗产、国家森林公园、自然保护区等。不同类型的旅游景区都对应着特定的法律、法规,如《文物保护法》《风景名胜区条例》《世界文化遗产保护管理办法》《国家级森林公园管理办法》《自然保护区条例》等。这就导致了旅游PPP项目所面临的法律问题十分复杂。以旅游景区经营权的出让为例,国有旅游资源的所有权与经营权相分离,且社会资本能够依法取得旅游景区的经营权是开展旅游“PPP模式”的基本前提,但是对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题,《旅游法》并未作出明确规定。诸如此类问题,在特殊景区的建设、PPP项目实施机构、上市限制问题等方面也同样存在。这种法律法规的不协调性影响了旅游“PPP模式”的良性发展,因此要不断完善配套法律法规制度,从而保障“PPP模式”各参与方的正当权利和利益。


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